AKTUALNOŚCI

Badanie poziomu świadomości samorządów o usługach danych przestrzennych – wyniki

Na początku 2022 roku, przeprowadzono badanie, mające na celu pomiar poziomu świadomości w kontekście usług danych przestrzennych wśród jednostek samorządu terytorialnego na szczeblu gminnym w Polsce.

źródło: https://www.gov.pl/web/zagospodarowanieprzestrzenne/harmonizacja-inspire

Dyrektywa INSPIRE Komisji Europejskiej jest dokumentem określającym warunki interoperacyjnego udostępniania i wymiany danych przestrzennych w całej Europie. W Polsce, dokumentami których celem jest przybliżanie naszego kraju do spełnienia tych warunków jest m.in.: ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (ustawa o iip), ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Rozdział 5a czy Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (dalej: ,,Rozporządzenie”).

Stan usług danych przestrzennych w gminach 

Na przestrzeni marca i kwietnia 2022 roku, przeprowadzony został pierwszy etap badania dotyczącego stanu usług danych przestrzennych z tematu “Zagospodarowanie przestrzenne”. Do 166 gmin przesłano wniosek o dostęp do informacji publicznej, dotyczący umowy z wykonawcą na świadczenie usług danych przestrzennych, o których mowa w art. 67c ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wybrano gminy, które mają obowiązek: tworzyć, aktualizować i udostępniać dane przestrzenne dla aktów planowania przestrzennego uchwalonych po 31 października 2020 r., niezależnie od tego czy jest to przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu lub studium, jego zmiany czy też uchwalenia.

Gminy te nie mają zgłoszonych usług danych przestrzennych do Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych, pomimo obowiązku ich świadczenia lub usługi te nie są zgodne z Rozporządzeniem, w przypadku ich nie zgłoszenia.

Aż 30 gmin (18%) nie odpowiedziało na wysłane wnioski z prośbą o dostęp do informacji publicznej – dostępu do umowy na świadczenie usług danych przestrzennych dla gminy po upływie 14 dni.

Pozostałe 82% (136) podmiotów, które w powyższym terminie odpowiedziały na wniosek, można podzielić na dwie kategorie:

  • 32% (43 samorządy) badanych nie przekazało umowy, z czego 17% (23) argumentowało, że nie korzystają (w terminie prowadzenia badania) z zewnętrznych usługodawców do realizacji przepisów ustawy lub są w trakcie dostosowywania/podpisywania umowy z usługodawcą;
  • 68% (93 samorządy) badanych przekazało umowę, której zakres nie obejmował świadczenia przez wykonawcę usług danych przestrzennych.

Niejasności ciąg dalszy

Wyniki badania zaprezentowano w tabelach poniżej.

Gminy do których wysłano wniosek Brak odpowiedzi
w terminie 14 dni
Uzyskano odpowiedź
166 30 136
18% 82%
Tab.1 Stan danych na dzień: 22.04.2022 r.
Gminy do których wysłano wniosek
i odpowiedziały
W umowie nie było mowy
o usługach
W umowie była mowa
o usługach
Nie przekazano umowy
136 93 0 43
68% 0% 32%
Tab.2 Stan danych na dzień: 22.04.2022 r.

Faktem jest, że gminy nie mają obowiązku korzystania z usług zewnętrznych wykonawców aby realizować swoje zadania. Pomimo to, najczęściej gminy przekazywały umowę z usługodawcą, w której nie było mowy o usługach danych przestrzennych. Nasuwa się zatem pytanie, kto dokonał zgłoszenia adresów usług danych przestrzennych do Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych, jeżeli umowy nie obejmują świadczenia takich usług.

Tab.3 Stan danych na dzień: 22.04.2022 r.

*SIP – System Informacji Przestrzennej
**BIP – Biuletyn Informacji Publicznej
***app – akt planowania przestrzennego

Opracowanie wyników badania 

Jedna gmina zażądała wniesienia opłaty w wysokości 136 zł za wydanie umowy, 4 odmówiły przekazania umowy zasłaniając się tajemnicą przedsiębiorstwa. A więc 6 samorządów nie przekazało umowy odsyłając wnioskodawcę do gminnego Systemu Informacji Przestrzennej, Biuletynu Informacji Publicznej lub strony gminy, w celu skorzystania z usług sieciowych. Z kolei 1 gmina odmówiła przekazania umowy z powodu niejasności wniosku. Z badania wynika, że 6 jednostek samorządu terytorialnego jest w trakcie prac nad podpisaniem umowy lub dostosowaniem swoich planów do przepisów. Niestety 23 gminy zadeklarowały, że nie mają podpisanej umowy z usługodawcą zewnętrznym, często wspominano, że wynika to z wykonywania tych zadań przez pracowników urzędu.

Interesującym przypadkiem jest gmina, która uznała że czas na dostosowanie planów, które uchwalono/zmieniono/przystąpiono do sporządzenia planu miejscowego po 31 października 2020 roku, mają do 31 października 2022 roku. Może być to błędna interpretacja przepisów, gdyż czas na dostosowanie planów sprzed 31 października 2020 (dzień wejścia w życie Rozporządzenia) jest do 31 października 2022 roku, ale dla planów procedowanych po 31 października 2020 obowiązuje już Rozporządzenie. Dodatkowo, Burmistrz jednego z miast uznał, że przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego nie jest aktem planowania przestrzennego uchwalającym a jedynie aktem przystępującym, dlatego nie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym a także przepisom 67a-c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Art. 67c. 1. Organy, o których mowa w art. 67a ust. 1, tworzą i aktualizują dane przestrzenne dla aktów, o których mowa w art. 67a ust. 2, w toku prowadzonej procedury planistycznej, przy czym dane, o których mowa w art. 67a ust. 3 pkt 1 i 2, tworzone są najpóźniej w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia danego aktu albo jego zmiany.

Organy administracji publicznej mają zatem za zadanie:

  1. Świadczenie usług jako organ administracji odpowiedzialny za prowadzenie zbioru.
  2. Zapewnienie dostępu. Do świadczonych = stworzonych usług, organ administracji publicznej tworzy zgłoszenie do Głównego Geodety Kraju i przekazuje dostęp
    w postaci linku do Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych.

Udostępnianie i świadczenie usług wygląda tak samo dla wszystkich usług, lecz korzystanie zależy od rodzaju usługi (pobieranie, wyszukiwanie, przeglądanie).

Z otrzymywanych odpowiedzi wynika często, brak zrozumienia przedmiotu wniosku czyli umowy na świadczenie usług sieciowych, które mylono z APP, usługami serwisowymi czy danymi projektowymi.

 Badanie II: Zgłoszenie zbioru do ewidencji

Podjęto zatem, drugą część badania polegającego na wnioskowaniu o kopię zgłoszenia zbioru do Ewidencji. Ewidencja ta gromadzi wszystkie zgłoszone przez JST usługi (usługę wyszukiwania, pobierania i przeglądania) i to tam, zgodnie ze wzorem określonym Rozporządzeniem, gmina zgłasza zbiór danych przestrzennych dla miejscowych planów czy studium. Rozporządzenie reguluje wzór Zgłoszenia do ewidencji zbioru danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej.

Do badania wybrano gminy (1025), których usługi danych przestrzennych widnieją w Ewidencji. Z 576 gmin, które odpowiedziało (stan na dzień 16.05.2022 r.):

  • 383 (66%) nie przekazało kopii zgłoszenia;
  • 173 (30%) przekazało kopie zgłoszenia z czego 141 (81%) zgłoszeń było nieprawidłowych, a 32 (18%) prawidłowych.
Wysłanych wniosków Gminy, które odpowiedziały Gminy, które nie odpowiedziały w terminie 14 dni
1025 576 449
56,2% 43,8%
Tab.4 Odpowiedzi gmin na wysłane wnioski
Nie przekazano kopii zgłoszenia Przekazano kopię zgłoszenia  Inne przypadki 
383 173 20
66,5% 30,0% 3,5%
Przekazano nieprawidłowe zgłoszenie Przekazano prawidłowe zgłoszenie
141 32
82% 18,5%
Tab.5 Poprawność przekazanych zgłoszeń

Najczęstszym powodem nieprawidłowości zgłoszenia, był fakt niezgodności ze wzorem – aż u 68 gmin. Niepokojącym wynikiem jest 38 samorządów (blisko 27%), które miało więcej niż jedną nieprawidłowość wymienioną w arkuszu, np. miało zarówno niepełne usługi (zgłoszenie dotyczyło np. 2 z 3 obligatoryjnych usług) jak i zgłoszenie nie było zgodne ze wzorem.

Przekazano nieprawidłową kopię zgłoszenia, ponieważ:
Zgłoszenie posiadało niepełne usługi Usługi nie były zgodne z Ewidencją Zgłoszenie nie było zgodne ze wzorem  Data zgłoszenia nie zgadzała się z datą na Ewidencji Zgłoszenie gminy miało więcej niż jedną nieprawidłowość wymienioną w tabeli
14 12 68 9 38
9,93% 8,51% 48,23% 6,38% 26,95%
141
100%
Tab.6 Podział otrzymanych nieprawidłowych kopii zgłoszenia

Aż 383 gminy nie przekazały kopii zgłoszenia z wielu powodów. Biorąc pod uwagę fakt, że są to gminy których zgłoszenia widnieją na Ewidencji (a więc takie zgłoszenia powinny posiadać), alarmującym wynikiem jest 214 jednostek, które upoważniały firmę i nie posiadają kopii zgłoszenia. Natomiast 36 gmin odesłało wnioskodawcę do swojego SIPu, który nie jest miejscem ustawowo zagwarantowanym jako dostęp do usług danych przestrzennych, a jedynie wewnętrznym narzędziem gminy. Gminy przesyłały także link lub zdjęcie Ewidencji, pokazujące, że ich usługi się tam znajdują, co uważają, że potwierdza fakt ich zgłoszenia. Aż 54 samorządów odpowiedziało używając więcej niż jednej opcji wymienionej w tabeli.

Tab.7 Powody nie przekazania kopii zgłoszenia

Wnioski z analizy 

Zaskakującym spostrzeżeniem jest, że istnieją zgłoszenia, które nie zawierają linków usług. W zgłoszeniu widnieje jedynie, że gmina zgłasza usługę przeglądania, pobierania lub wyszukiwania bez podania adresów tych usług danych przestrzennych. Skąd zatem, wspomniane adresy wzięły się na Ewidencji. Paragraf 3 Rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2018 r., nałożył na Głównego Geodetę Kraju obowiązek weryfikowania prawidłowości wpisów zgłoszeń do Ewidencji. Zatem opublikowane w Ewidencji usługi, powinny być zgodne z przepisami.

Jednym z ważniejszych spostrzeżeń z powyższych badań jest fakt, że Gminy za wypełnienie ustawowego obowiązku zgłaszania usług uznają pozaumowne upoważnienie lub umowę z usługodawcą, w której nie ma mowy o usługach danych przestrzennych. Brak umowy zawierającej w swoim zakresie świadczenie usług danych przestrzennych, a następnie upoważnienie podmiotu zewnętrznego, i dodatkowo wykonanie nieprawidłowo zlecenia przez wykonawcę, może prowadzić do konsekwencji prawnych i nie gwarantuje gminie wywiązania się z zadań ustawowych.

Badanie przeprowadził Andrzej Szymankiewicz