AKTUALNOŚCI

Trybunał Konstytucyjny: zapis ustawy o planowaniu niezgodny z Konstytucją

Trybunał Konstytucyjny ogłosił orzeczenie w sprawie skargi konstytucyjnej, dotyczącej obniżenia wartości nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej. Zdaniem sędziów artykuł 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niezgodny z Konstytucją, nie zapewniając równej ochrony prawnej.

Trybunał zbadał sprawę po skardze właścicielki nieruchomości, która zakwestionowała wysokość odszkodowania oraz sprawiedliwość ich przydzielania. Wydane orzeczenie wskazuje na niezgodność artykułu 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Konstytucji.

Art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 oraz z 2019 r. poz. 60, 235 i 730), rozumiany w ten sposób, że pozwala na ustalenie mniej korzystnego przeznaczenia nieruchomości niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

– stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wydanym wiosną wyroku

Według skarżącej oraz Trybunału Konstytucyjnego, przyjęty w artykule 37 (jego treść poniżej) sposób obliczania wysokości odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości nie stawia równo właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy, gdzie obowiązywała lub obowiązuje luka planistyczna oraz właścicieli nieruchomości, które leżą na terenach objętych ciągłością działań planistycznych.

Art. 37. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 
Odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości
1. Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 prawo do żądania od gminy odszkodowania lub żądania wykupienia nieruchomości ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 prawo do żądania od gminy odszkodowania lub żądania wykupienia nieruchomości ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Zgodnie z uznanym za niekonstytucyjny artykułem, jeśli gmina opóźniła się w uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dopuściła do powstania luki planistycznej, to odszkodowanie wypłaca się od faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Właściciele takich nieruchomości są zdaniem skarżącej w sytuacji gorszej, niż właścicieli tych nieruchomości, które leżą na terenach gdzie samorządy zdążyły z planami. Trybunał Konstytucyjny potwierdził, że niezgodne z Konstytucją jest określanie odszkodowania na podstawie tego, jak wykorzystywana jest dziś działka, jeśli jest to mniej korzystne niż zapisy planów miejscowych sprzed 1995 roku.

Art. 64 Konstytucji RP:
1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.
2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.
3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego może rodzić negatywne konsekwencje dla budżetów samorządów. Zmiany systemu polskiego planowania przestrzennego ostatnich trzech dekad oraz tempo przygotowania miejscowych planów przez samorządy skutkować mogą w najbliższej przyszłości ogromnymi odszkodowaniami lub spowolnieniem uchwalania miejscowych planów. Przy ich przyjmowaniu, samorządy będą musiały brać pod uwagę zapisane w dokumentach planistycznych przeznaczenie nieruchomości sprzed nawet 25 lat.

Jest to szczególnie ważne, biorąc pod uwagę realia polskiego planowania przestrzeni. Na terenach przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego mogłoby zamieszkać blisko 60 mln Polaków. Doliczając do tego plany sprzed 25 lat, które wciąż nie doczekały się nowego planu, liczba ta może być znacznie większa.

Skąd problem luki planistycznej?

Problem wynika z zapisów ustawy z 1994 roku. Wtedy to określono nieprzekraczalny okres obowiązywania planów miejscowych sporządzonych w oparciu o ustawę sprzed dekady na dzień 31 grudnia 1999 roku. Po przedłużeniu tego okresu o trzy lata, do końca grudnia 2002 roku, wygasła ważność wielu planów miejscowych, uchwalonych na podstawie poprzedniej ustawy o planowaniu przestrzennym. Dla terenów, gdzie rozpoczęto sporządzanie planów, stary plan był ważny do 31 grudnia 2003 roku. Jeśli nie uchwalono nowego planu po 1 stycznia 1995 roku lub nie przystąpiono do jego sporządzenia, teren pozostał bez żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

By móc inwestować na terenach bez uchwalonych planów, umożliwiono wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązują one do dziś.

Jak czytamy na stronach Trybunału Konstytucyjnego:


WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Warszawa, dnia 22 maja 2019 r.

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Zielonacki – przewodniczący
Grzegorz Jędrejek
Małgorzata Pyziak-Szafnicka
Michał Warciński – sprawozdawca
Jarosław Wyrembak,
po rozpoznaniu w trybie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.), na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2019 r., skargi konstytucyjnej J.W. o zbadanie zgodności: art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm.) w zakresie, w jakim obniżenie wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w okresie tzw. luki planistycznej w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone mniej korzystnie niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. oraz mniej korzystnie niż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obowiązującym przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z art. 32 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 i 3 oraz z zasadami wyrażonymi w art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

o r z e k a:

Art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 oraz z 2019 r. poz. 60, 235 i 730), rozumiany w ten sposób, że pozwala na ustalenie mniej korzystnego przeznaczenia nieruchomości niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072 oraz z 2019 r. poz. 125) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. Andrzej Zielonacki
Grzegorz Jędrejek
Małgorzata Pyziak-Szafnicka
Michał Warciński
Jarosław Wyrembak


Skarżąca była właścicielką nieruchomości, która zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta leżała na terenie przeznaczonym do zabudowy o charakterze jednorodzinnym z możliwością jej uzupełnienia m.in. o lokalizacje zakładów rzemieślniczych. Zgodnie z nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość skarżącej położona była na terenach dróg powiatowych głównych. W okresie pomiędzy obowiązywaniem obu w/w planów, dla terenów, na których znajduje się przedmiotowa nieruchomość obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, zgodnie z którym działka skarżącej położona była w „strefie zainteresowania miejskiego o funkcjach mieszanych, położona poza śródmieściem – w tym lokalne ośrodki usługowe”. Skarżąca sprzedała działkę, gdy obowiązywał nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Działka ta nie była zabudowana ani w okresie pozostawania w mocy poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego, ani po wejściu w życie nowego planu. Następnie skarżąca wniosła do sądu okręgowego powództwo o zasądzenie na jej rzecz od gminy odszkodowania za obniżenie wartości zbytej nieruchomości, spowodowane uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd okręgowy oddalił powództwo skarżącej przeciwko gminie o zapłatę odszkodowania w wysokości odpowiadającej różnicy w wartości zbytej przez nią nieruchomości przed i po ogłoszeniu planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd apelacyjny oddalił apelację skarżącej. (…)

Skarżąca kwestionowała zgodność z Konstytucją art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu nakazującego określać obniżenie wartości nieruchomości w oparciu o kryterium faktycznego jej wykorzystywania w okresie tzw. luki planistycznej. Zdaniem skarżącej, zadość wymaganiom stawianym przez Konstytucję czyniłaby regulacja zrównująca pozycję prawną mieszkańców gmin, w których nie powstała tzw. luka planistyczna oraz mieszkańców tych gmin, w których luka wystąpiła. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że problem konstytucyjny w niniejszej sprawie dotyczy sposobu ustalania wartości nieruchomości zanim uległa ona zmianie na skutek działalności planistycznej gminy. Przekłada się to bezpośrednio na wysokość należnego odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Ustalenie wartości nieruchomości, zgodnie z jej przeznaczeniem w nowym lub zmienionym planie, nie nastręcza trudności. Również w sytuacji zmiany obowiązującego planu lub zastąpienia starego planu nowym, obliczenie różnicy w wartości nieruchomości nie tworzy problemów. Pojawiają się one natomiast w przypadku zaistnienia tzw. luki planistycznej. 

Trybunał Konstytucyjny uznał, że kontrola zgodności zaskarżonego przepisu z art. 64 ust. 2 Konstytucji wymaga udzielenia odpowiedzi na następujące pytania: 1) czy podmiotom przysługują prawa majątkowe należące do jednej kategorii, a więc prawa majątkowe podobne; 2) czy doszło do zróżnicowania ochrony majątkowej praw podobnych; 3) czy zróżnicowanie to jest uzasadnione ze względu na obiektywnie istotne i dające się stwierdzić okoliczności o charakterze przedmiotowym. Odpowiedź na pierwsze pytanie jest twierdząca. Prawa własności nieruchomości objętej tzw. luką planistyczną oraz nieruchomości objętej nowym planem zagospodarowania przestrzennego, bez tzw. luki planistycznej, należą do tej samej kategorii praw podmiotowych.

Odnosząc się do drugiego zagadnienia, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżony przepis różnicuje sytuację prawną i faktyczną właścicieli nieruchomości w dochodzeniu odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości na skutek działań planistycznych gminy. W gminach, które zachowały ciągłość planistyczną, dla ustalenia wysokości należnego odszkodowania wystarczy porównać wartość nieruchomości według jej przeznaczenia przed zmianą planu zagospodarowania, z wartością uwzględniającą jej obecne przeznaczenie. W przypadku przerwania ciągłości planistycznej gminy, wartość nieruchomości, której przeznaczenie było określone w planie zagospodarowania uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., jest obliczana na podstawie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Obowiązujące przepisy prowadzą zatem do sytuacji, w której przy obliczaniu wysokości obniżenia wartości nieruchomości na skutek działań planistycznych gminy, stosuje się dwa kryteria. W przypadku właścicieli nieruchomości leżących w gminach, które zachowały ciągłość planistyczną, jest to kryterium przeznaczenia terenu, wynikające z planu obowiązującego przed jego zmianą; w przypadku właścicieli nieruchomości leżących w gminach, które dopuściły do tzw. luki planistycznej, jest to kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości.

Wreszcie, jeżeli idzie o trzecią kwestię, Trybunał Konstytucyjny uznał, że istniejące zróżnicowanie pozycji prawnej właścicieli nieruchomości, wynikające z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu, nie jest dostatecznie uzasadnione. Po pierwsze, nie ma racjonalnego celu, nie służy realizacji czy ochrony określonego, założonego wyraźnie przez ustawodawcę interesu jednostki lub interesu publicznego. Po drugie, ponieważ brakuje nawet ratio analizowanego zróżnicowania, trudno ocenić zachowanie proporcji między wartością uzyskaną i wartością utraconą (poświęconą) wskutek zróżnicowania pozycji prawnej właścicieli. Po trzecie, oceniane zróżnicowanie nie pozostaje w związku z zasadami i wartościami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Konieczność stosowania kryterium  faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości może prowadzić, jak w przypadku skarżącej, do uniemożliwienia uzyskania odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości, które nastąpiło na skutek działań planistycznych gminy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem, że zaskarżony przepis prowadzi do bezzasadnego na tle konstytucyjnej zasady równej ochrony praw majątkowych zróżnicowania ochrony praw majątkowych należących do jednej kategorii, dlatego stanowi naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, jeżeli zaskarżony przepis jest niezgodny przynajmniej z jednym wzorcem kontroli, orzekanie co do zgodności z pozostałymi wzorcami jest zbędne. Mając to na uwadze, Trybunał umorzył postępowanie w zakresie pozostałych zarzutów niezgodności z Konstytucją. Przewodniczącym składu orzekającego był sędzia TK Andrzej Zielonacki, sprawozdawcą był sędzia TK Michał Warciński.