AKTUALNOŚCI

Ocena ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: Tylko 28% powierzchni Polski pokryte planami

Podczas majowego posiedzenia sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego, wiceminister Tomasz Żuchowski przedstawił informacje o funkcjonowaniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Najważniejszymi problemami są:

  • Skomplikowane i złożone przepisy systemu planowania w Polsce;
  • Brak wyważenia między interesem publicznym a interesami prywatnych podmiotów;
  • Zbyt wiele odszkodowań i brak finansowania planowania przestrzennego;
  • Złe studia, mało planów i wypaczona idea decyzji o warunkach zabudowy.

Minister krytycznie odniósł się do obecnego systemu, w szczególności do spójności między poziomami, określając go jako „bezwładny”.

Skomplikowane prawo

Wiceminister Żuchowski stwierdził, że gminy spotykają się często z trudnościami związanymi z niekorzystnym orzecznictwem sądów oraz brakiem dobrych przepisów prawnych. Liczba aktów prawnych powiązanych z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sięga około 70 pozycji, w tym kilka wciąż obowiązujących spec-ustaw. Zdaniem Żuchowskiego monitorowanie takiej ilości przepisów jest zbyt skomplikowane i czasochłonne, co potęgowane jest przez zbyt małą przejrzystość przepisów.

Innym problemem jest „brak wystarczająco wyraźnego wskazania, że planowanie przestrzenne stanowi jedną z zasadniczych funkcji państwa”. Problemem jest też brak wyważenia interesu prywatnego i publicznego. Prawo własności utożsamiane jest z prawem dowolnej zabudowy nie tylko w opinii społeczności, ale też w orzecznictwie sądów.

„Z uwagi na często utożsamiane prawa własności z prawem do swobodnej zabudowy, czyli wolność w tymże zakresie, zgodnie z dominującym w Polsce orzecznictwem dotyczącym prawa własności, interes indywidualny, czyli dobro pojedynczego inwestora, ma pierwszeństwo w sprawach spornych z interesem społecznym, jak również z interesem właścicieli nieruchomości sąsiednich”.

 

Wciąż bez studium

Problemy wiążą się już ze studiami uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W roku 2010 nie miało ich jeszcze 28 polskich gmin. Cztery lata później studium nie uchwaliło wciąż 15 gmin. „Powinny posiadać je wszystkie gminy” – tłumaczył Żuchowski. Częstym przypadkiem jest brak wersji elektronicznej dokumentów.

Nawet w przypadku gdy gmina uchwali studium, jego zapisy nie są wystarczające. Gminy rzadko traktują je jako planistyczno-strategiczny dokument koordynujący. Studia często zmieniane są, aby wypełnić bieżące potrzeby gmin, co następuje bez powiązania z polityką długofalową.

Jednym z głównych problemów jest przeszacowanie planowanie terenów inwestycyjnych. Gminy nie przygotowują wieloletniej perspektywy planowania związanej z potrzebami mieszkańców czy uwarunkowaniami demograficznymi. Konsekwencją jest dopuszczanie do rozproszonej zabudowy czy osłabianie centrów miejscowości, które skutkują problemami finansowymi dla gmin lub ograniczaniem przestrzeni publicznych. Dlatego też w 2015 roku weszły zmiany wzmacniające rolę prognoz.

Mało planów, prowizorka WZ-ek

Wyraźnym problemem polskiego systemu planistycznego jest niskie pokrycie miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. W ich zasięgu znajduje się dziś jedynie około 28 proc. powierzchni Polski, choć to na ich podstawie miały być prowadzone inwestycje. Wiceminister uważa, że to za mało.

Na pozostałym obszarze inwestycje są opierane o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Te miały pełnić funkcje uzupełniające i pomocnicze, natomiast dziś stanowią podstawę inwestowania w Polsce – dotyczą około 60 proc. realizowanych inwestycji.

„decyzje o warunkach zabudowy […] w większości stanowią podstawę inwestowania w Polsce, pomimo aspektu takiego, że miał to być wyjątek od generalnej zasady”.

Wiele decyzji jest nieewidencjonowanych, a niektóre są sprzeczne ze sobą. Zapisy decyzji określone zostały przez wiceministra jako „koncert życzeń” oderwany od zapisów Studium, a cały proces jako „kto pierwszy ten lepszy”. Decyzje wiążą się z powstawaniem wielu konfliktów przestrzennych czy ograniczeniem powierzchni zielonych, cennych przyrodniczo i krajobrazowo. Problemem popularnych WZ-ek są też ograniczenia w poborze opłat planistycznych i adiacenckich. Brak miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego skutkuje również niekontrolowaną suburbanizacją i chaosem przestrzennym.

Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego podobnie jak studia często nie są publikowane w wersji elektronicznej, a wiele z nich jest niedokładnych. Problemem jest także zbyt małe powiązanie miejscowych planów z przepisami odrębnymi. Minister skrytykował sytuację w której zapisy planów określają warunek uzyskania odstępstwa, gdy o jego możliwości decyduje się dopiero na etapie budowlanym.

Zbyt wiele odszkodowań na barkach samorządów

Jednym z problemów małej liczby uchwalonych planów miejscowych jest zdaniem ministra nieuzasadniona odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej. Stąd też samorządy odsuwają od siebie termin uchwalania planów. Barierą w uchwalaniu planów miejscowych są wysokie koszty wypłaty odszkodowań (o czym przekonały się niedawno władze Torunia). Według Żuchowskiego prawo do odszkodowania przysługuje nawet w przypadkach, gdy nie zachodzi wystąpienie szkody lub gdy następuje brak możliwości realizacji jedynie hipotetycznych inwestycji.

Przeciwnie prawo odnosi się do inwestorów, którzy ograniczają zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich. W takim przypadku nie następuje odpowiedzialność odszkodowawcza.

Minister wspomniał też o wadze analizy finansowej. Według MIB prognozy finansowe są wykonywane jedynie powierzchownie. Żuchowski skrytykował gminy za brak rezerw finansowych na zaspokojenie roszczeń. Gminy nie rezerwują środków na realizacje infrastruktury społecznej, a jednocześnie nie pobierają często opłaty planistycznej. Jak wspomniał wiceminister – sformułowanie przepisów umożliwia łatwe unikanie konieczności ponoszenia opłaty przez właścicieli nieruchomości. Według MIB błędem jest zbyt krótki (5 lat) okres obowiązywania opłaty. Wskutek tego bilans wyniku skutków uchwalania planów miejscowych jest ujemny.

Dysfunkcje systemu planistycznego powodują, że dominująca część środków związanych ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego zamiast trafiać do budżetu gmin, stanowi dochód właścicieli gruntów, często w wyniku działań spekulacyjnych.

Żuchowski dodał, że otwieranie nowych kierunków inwestycyjnych w nowych planach powinno być uzasadnione pod względem ekonomicznym.

Scalenia i podziały słabo wykorzystywane; partycypacja niewystarczająca

Racjonalną politykę uniemożliwiać mają zasady scaleń i podziałów gruntów. Rozdrobniona struktura własności gruntów jest elementem utrudniającym zachowanie ładu przestrzennego, jednakże zapisy ustawy z 2003 roku nie poprawiły tej sytuacji. Zdaniem MIB wiąże się to z niewielkim powiązaniem ustawy o planowaniu z ustawą o zagospodarowaniu nieruchomościami. Scalenia i podziały powodują też skomplikowanie procesów tworzenia planów miejscowych.

Wiceminister stwierdził, że braki w zachowaniu zasady partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym. Wiąże się z tym wspomniany brak wyważenia interesu prywatnego i publicznego, ale też poszczególnych interesów indywidualnych.

Kodeks urbanistyczno-budowlany jeszcze w tym roku

Wiceminister wspomniał o pracach nad kodeksem urbanistyczno-budowlanym. Jak zapowiedziało wcześniej ministerstwo, do końca roku zakończone zostaną prace nad kodeksem budowlanym.

Podstawą inwestycji mają być plany oraz przepisy urbanistyczne. Ustawa ma powiązać liczne ustawy i spec-ustawy związane z polityką przestrzenną.

Opracowanie projektu kodeksu ma być najważniejszym działaniem MIB w najbliższym czasie. Projekt ma wyeliminować kluczowe bariery i dysfunkcje systemowe. Po zamierzanym opublikowaniu projektu, które nastąpić ma jeszcze w tym roku, wprowadzona ma zostać nowelizacja rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zmiany będą dotyczyły w szczególności wykluczenia rozbieżności interpretacyjnych, usprawnienia procesu projektowania i uproszczenia procedur inwestycyjnych.

Wiceminister wspomniał, że liczy na stworzenie ponad podziałami politycznymi wspólnego systemu planowania i zagospodarowania przestrzeni w Polsce. Podkreślił potrzebę pilnego działania, nawiązując do struktury i gęstości rozlewającej się zabudowy.


Pełen zapis przebiegu posiedzenia Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej