Historia aktów prawnych planowania przestrzennego w Polsce

Zapewne zdecydowana większość osób czytających ten artykuł zetknęła się już kiedyś z ustawą z 27 marca
2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ostatnio znowelizowana ustawa w 2013 roku jest dla planistów głównym źródłem prawa. Jednakże czy wcześniej było podobnie?

Historię aktów prawnych dotyczących planowania przestrzennego można podzielić na cztery okresy:

• Okres przed I wojną światową
• Okres dwudziestolecia międzywojennego
• Okres po II wojnie światowej
• Okres po 1989 roku

Poniżej pokrótce przedstawię dokumenty, które stanowiły kanon wiedzy i podstawę pracy planistów różnych dekad.

Okres przed I wojną światową:

Pierwsze wzmianki, do których udało mi się dotrzeć, sięgają końca XIX wieku. W dniu 13 października 1899 roku w Dzienniku ustaw i rozporządzeń krajowych Królestwa Galicyi, Lodomeryi wraz z Wielkiem Księstwem Krakowskiem opublikowana została ustawa budownicza dla wsi i pomniejszych miast i miasteczek. Dokument ten składa się z VII rozdziałów, pośród których znalazło się 57 paragrafów. Ustawa precyzuje m.in. prace budowlane wymagające zezwolenia i związane z nimi pozwolenie na budowę (zwane konsensem), zawartość planu budowy oraz odległości pomiędzy budynkami.
Ciekawym elementem ustawy są zapisy dotyczące poszczególnych pomieszczeń w domostwach – kuchni, piwnic, a nawet wychodków. Trzeba jednak zaznaczyć, iż ustawa nawiązuje do dokumentu powstałego przed zaborami – ustawy ogniowej dla miast i miasteczek z 1786 roku.

Okres dwudziestolecia międzywojennego:
Prawdziwe początki planowania przestrzennego sięgają lat 20-tych ubiegłego wieku. W 1928 roku powstał
pierwszy akt prawny związany z gospodarką przestrzenną – Rozporządzenie
Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu
osiedli. Rozporządzenie składało się z 422 artykułów. Całość została podzielona na 3 części: tworzenie i zabudowa osiedli, przepisy policyjno-budowlane oraz przepisy końcowe. W skład każdej części wchodziły tytuły. Na część pierwszą składało się pięć tytułów (plany zabudowania, parcelacja terenów, scalenie działek budowlanych, przekształcenie działek budowlanych zabudowanych wadliwie oraz wywłaszczenie nieruchomości), zaś drugą – 19 tytułów. Idąc dalej wśród każdego tytułu znajdowały się rozdziały, które
zawierały już konkretne zapisy, czyli artykuły. System planowania przestrzennego w dwudziestoleciu międzywojennym był dwupoziomowy: szczebel regionalny i lokalny. Wyróżniano dwa plany zabudowania: ogólne oraz szczegółowe, z czego plan ogólny mógł pełnić również funkcję szczegółowego. Plany zabudowania tworzono w pierwszej kolejności w gminach miejskich, uzdrowiskach oraz “gdy zachodziła taka potrzeba”. Różnica pomiędzy tymi planami, jak sama nazwa wskazuje, polegała na tym, iż plan ogólny ukazywał szerszą skalę obszaru. Plany odbiegały od siebie także w treści. Plany ogólne obejmowały: linie regulacyjne, podział miejscowości na strefy wg sposobu zabudowania oraz profile arterii komunikacyjnych, podczas gdy plany szczegółowe zawierały linie regulacyjne, linie zabudowania, poziom ulic i placów oraz sposób zabudowania terenów budowlanych. W przypadkach gdy wymagała tego sytuacja gospodarcza lub interes publiczny Minister Spraw Wewnętrznych mógł zarządzić utworzenie wspólnego planu zabudowania oraz regionalnego planu zabudowania.

Kolejną kwestią, która chciałbym podjąć jest postępowanie przy sporządzaniu planów miejscowych. W zależności od charakteru planu, czyli czy dotyczył uzdrowiska czy gmin miejskich powoływano różne organy i tak:

• w miastach za sporządzenie planu zabudowy odpowiedzialny był zarząd miejski
• w uzdrowiskach – komisja uzdrowiskowa
• na obszarach związanych z przebudową ustroju rolnego – powiatowe władze administracji ogólnej
• w innych przypadkach – wydziały powiatowe.

Jeżeli chodzi o regionalne i wspólne plany zabudowania Minister Spraw Wewnętrznych powoływał
w tym celu specjalną komisję. Kończąc temat planowania przestrzennego z okresu dwudziestolecia międzywojennego załączam plan regionalny Podhala z 1938 roku:

Okres po II wojnie światowej:

Po II wojnie światowej system planowania przestrzennego w Polsce przeszedł sporą reformę. Dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju znosił ustalenia rozporządzenia z 1928 r. i wprowadził trzystopniowy podział planowania przestrzennego. Artykuł 2 dekretu określa: “Planowe zagospodarowanie przestrzenne przeprowadza się na podstawie planów: krajowego, regionalnych oraz miejscowych, opracowywanych zgodnie z wytycznymi polityki gospodarczej Państwa”. W tamtych czasach dopuszczano możliwość tworzenia odpowiedniego planu tylko dla części obszaru (przykładowo: plan krajowy mógł swoim zasięgiem obejmować tylko część obszaru Polski). Wszystkie plany ustalały przeznaczenie terenów. Dodatkowo plan krajowy zawierał rozmieszczenie ludności i sieć głównych ośrodków miejskich, sieć obsługi w dziedzinie komunikacji, energetyki i telekomunikacji oraz podział kraju na regiony. Plan regionalny poza przeznaczeniem terenów określał także podział obszaru regionu, co stanowiło podstawę podziału administracyjnego na powiaty i gminy. Z kolei plan miejscowy w swojej treści zawierał także projektowane granice osiedli, linie rozgraniczające, sposób zabudowania terenu, minimalną powierzchnię działek budowlanych, profile ulic oraz sieci infrastruktury technicznej.
Do prac z zakresu planowania przestrzennego powołano Główny Urząd Planowania Przestrzennego oraz podległe mu regionalne dyrekcje planowania przestrzennego. Na szczeblu lokalnym funkcjonowały
miejscowe urzędy planowania przestrzennego.
Jako ciekawostkę dodam, że wszelkie wnioski dotyczące pozwoleń na zmianę przeznaczenia terenu, bądź pozwolenia na inwestycję, organ sporządzający plan mógł odroczyć na okres nawet do 3 lat, jeżeli wnioskodawca wnosił o coś co było sprzeczne z projektowanymi zasadami planu. Drugą ciekawostką jest fakt, iż w przypadku gdy minął rok od okresu realizacji planu zagospodarowania przestrzennego i nie przystąpiono do użytkowania gruntów w sposób określony w planie, Państwo miało prawo nabycia tego terenu w drodze wywłaszczenia.
Końcówka okresu socjalizmu przyniosła ze sobą kolejne zmiany w planowaniu przestrzennym. Utworzona została ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Zdefiniowano w niej m.in. nowe organy odpowiedzialne za sporządzanie planów. Trójstopniowy podział planów został zachowany. Wprowadzono natomiast zapisy dotyczące hierarchii poziomów planowania. W planach niższego szczebla zaczęto uwzględniać ustalenia planów szczebli wyższych.

Okres po 1989 roku:
Ustawa z 1984 roku przetrwała równą dekadę i została zastąpiona 7 lipca 1994 roku przez pierwszą, powstałą w demokratycznej Polsce, ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. Po pierwsze zwiększono rolę władz samorządowych oraz partycypacji społecznej w procesie planowania przestrzennego. Utworzono nowe dokumenty planistyczne stosowane do dziś: KPZP, PZW, SUiKZP, MPZP. Wprowadzono wymóg załączania prognoz skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze. W końcu zaczęto uwzględniać prawo własności.
I tak oto doszliśmy do punktu, w którym znajdujemy się obecnie, czyli okresu obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak widać ostatni wiek był dla polskiego planowania przestrzennego bardzo przewrotny. Na przestrzeni
ponad stu lat posiadaliśmy trzy odmienne systemy planowania przestrzennego i ponad 10 różnych dokumentów planistycznych.  Szkoda tylko, że dopiero w latach 80-tych dokumenty planistyczne różnych szczebli zaczęły być spójne. Który z przedstawionych okresów przyczynił się do największego rozkwitu planowania przestrzennego w Polsce?