Kraków: NSA stwierdził nieważność planu zagospodarowania
W piątek Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Młynówka Królewska – Grottgera został uchwalony niezgodnie z prawem. Podobny problem dotyczyć może także innych krakowskich planów.
Plan przyjęto uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru “Młynówka Królewska – Grottgera”. W czerwcu 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta Krakowa. Oznacza to, że plan został unieważniony.
Od dłuższego czasu krakowscy urzędnicy przygotowywali projekty planów w postaci jednej uchwały. Takie projekty uchwał trafiały następnie do Rady Miasta Krakowa. Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na ustawę o planowaniu przestrzennym, uznał, że w przypadku planu “Młynówka Królewska – Grottgera” było to niezgodne z prawem. Zdaniem NSA uwagi zgłaszane do projektu planu powinny podlegać głosowaniu w oddzielnej uchwale, a umieszczenie ich w jednolitych uchwałach nie oznacza zapoznania z nimi przez radnych.
Pełne uzasadnienie wyroku nie zostało jeszcze udostępnione przez NSA.
Według czarnego scenariusza wyrok NSA oznaczać może rozpoczęcie wielu nowych procesów sądowych związanych z krakowskimi planami zagospodarowania przestrzennego oraz ich unieważnienie. Miasto chce bronić się przed skutkami unieważnienia planu. W najbliższym czasie na sesji Rady Miasta Krakowa przedłożona ma zostać uchwała o przystąpieniu do sporządzania nowego MPZP dla rejonu “Młynówka Królewska – Grottgera”.
Poniżej przedstawiamy wyrok WSA w Krakowie z czerwca 2013 roku:
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 r. sprawy ze skarg T. K. i G., “A” Sp. z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r., nr LIX/814/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru “Młynówka Królewska-Grottgera” I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącego T. K. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej G., “A” Sp. z o.o. w K. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zwraca stronie skarżącej – G., “A” Sp. z o.o. w K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu nienależnie uiszczonej części wpisu sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 luty 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r. nr LIX/814/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru “Młynówka Królewska – Grottgera” wniósł T. K., reprezentowany przez radcę prawnego. Niniejsza skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej – poprzez jej uchylenie, zawartym w piśmie z dnia 12 grudnia 2012 r. W skardze tej domagał się on stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 24 października 2012 r. ewentualnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem na podstawie na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:
1/ art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647- dalej powoływana jako u.p.z.p. lub ustawa) poprzez sprzeczność rysunku oraz części tekstowej planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa;
2/ zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia parametrów drogi w części opisowej uchwały zgodnie z wymogami § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
3/ zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z naruszeniem § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. na skutek braku określenia minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości;
4/ trybu sporządzania miejscowego planu poprzez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu;
5/ przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskutek braku zgodności pomiędzy treścią uchwały, a załącznikiem graficznym;
6/ nadużycia władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr […] obr. […] na teren zieleni urządzonej (ZP.6) pozbawiając ją możliwości zabudowy.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że uchwała narusza ustalenia obowiązującego aktualnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała z dnia 16 kwietnia 2003 r. nr XII/87/03 zmieniona uchwałą z dnia 3 marca 2010 r. nr XCIII/1256/10). Tymczasem zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które nalezą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Podjęta uchwała narusza postanowienia studium w zakresie ustaleń dotyczących terenów zieleni publicznej (ZP). Na mapie planu zagospodarowania przestrzennego, fragment mapy określony symbolem “01” dopuszcza zabudowę usługową, podczas gdy ten sam fragment mapy w studium określa go jako tereny zielone (ZP), na których niemożliwa jest jakakolwiek zabudowa. Ponadto, niezgodność z obszarem oznaczonym symbolem ZP w studium ma miejsce w przypadku obszaru na mapie analizy planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonego symbolem “02”, w którym studium wyklucza wszystkie formy użytkowania obniżające wartość i wielkość zasobów przyrodniczych, tymczasem na opisanej części planowany jest parking, co z pewnością kłóci się z ustaleniem studium w tym zakresie. Na fragmencie mapy plany zagospodarowania przestrzennego oznaczonej symbolem “03” pominięty został znaczny obszar zieleni publicznej (ZP), chociaż w studium obszar ten widnieje jako teren zieleni publicznej. Według autora skargi naruszenia ustaleń studium można się również dopatrzeć we fragmencie mapy planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonej symbolem “04”, “05” i “06”. Z kolei w obszarach oznaczonych na mapie planu zagospodarowania przestrzennego symbolem “07”, “08” i “11” w zestawieniu z ustaleniami studium, pominięty został w całości znaczny obszar zieleni publicznej (ZP), który w sposób bezpośredni sąsiaduje z granicą planu. W zakresie obszaru oznaczonego na mapie planu zagospodarowania przestrzennego symbolem “10” – w tym przypadku studium przewidywało na przedmiotowym obszarze tereny budowlane oznaczone symbolem MU, zaś aktualnie plan miejscowy przeznacza te tereny – ewidentnie wbrew zapisom studium – pod zieleń urządzoną (ZPp.10). Ponadto skarżący wskazał, że brak ustalenia parametrów drogi w części opisowej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Tymczasem zaskarżona uchwała w części tekstowej odnosi się do Terenów Komunikacji w § 25 ust. 2 wskazując, że “dla poszczególnych terenów dróg, wymienionych w ust. 1 ustala się szerokości w liniach rozgraniczających, wyznaczonych na rysunku planu”. Zgodnie z obowiązującym prawem takie wskazanie szerokości dróg nie jest wystarczające (Tak np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 874/12, czy też WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 893/11). Zaznaczyć również należy, że ustawodawca w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wyraźnie określił, iż w tekście planu powinny być zawarte szczegółowe parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich wymaganych przez ustawodawcę elementów, gdyż ogranicza się w § 7 jedynie do podania minimalnych powierzchni wydzielanych działek. Takie określenie zasad podziału, z pominięciem określenia minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności całej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1335/11). Co więcej przy uchwalaniu zaskarżonego planu Rada Miasta Krakowa nie podjęła właściwych, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia uwag, ograniczając się jedynie do stworzenia listy rozpatrzonych uwag jako załącznika do przedmiotowej uchwały. Stanowi to istotne naruszenie zasad postępowania planistycznego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy i winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. W zaskarżonej uchwale, według skarżącego, w trzech miejscach załącznik graficzny nie odzwierciedla części tekstowej, a wręcz wprowadza odmienne oznaczenia (zapisy § 9 uchwały, opis znajdujący się w § 10 ust. 1 uchwały oraz zapis § 10 ust. 2 uchwały). Miejsca zastosowania odmiennych oznaczeń w treści uchwały oraz jej załączniku graficznym należy uznać za poważne naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiające w praktyce ocenę planu. Skarżący podniósł również, że w rozpoznawanej sprawie organ przekroczył swoje uprawnienia w decydowaniu o przeznaczeniu terenu, poprzez danie prymatu interesowi publicznemu nad interesem indywidualnym, naruszając tym samym zasadę proporcjonalności, zasadę równości, prawo własności i przekraczając jednocześnie granice władztwa planistycznego. W omawianym przypadku organ uchwałodawczy w ogóle nie rozważył, czy ingerencja w sferę prawa i wolności nie jest nadmierna w stosunku do chronionej wartości. Uczynił to nadając a priori pierwszeństwo interesowi publicznemu nad interesem prywatnym, co skutkuje ograniczeniem, czy wręcz odjęciem chronionego przez Konstytucję prawa własności. Zmiana przeznaczenia terenu pozbawiająca właściciela prawa jego zabudowy to zbyt daleko idąca ingerencja w prawo własności by mogła zostać dokonana bez należytego uzasadnienia. Kosztem nieruchomości skarżącego zaprojektowano takie przeznaczenie terenu, które w sposób nadmierny obciąża właściciela pozbawiając go jednocześnie możliwości żądania rekompensaty. W zaskarżonej uchwale wbrew woli właściciela i pomimo uwag zgłaszanych w trakcie postępowania, organy przygotowujące i uchwalające miejscowy plan przeznaczyły nieruchomości stanowiące działkę […] obr. […] pod zieleń urządzoną, nie wskazując jakie wartości w ten sposób miały być chronione i czy faktycznie cała nieruchomość wymaga takiego przeznaczenia.
W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków w imieniu której występuje Prezydent Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodności studium z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można postrzegać jako prostego przeniesienia poszczególnych zapisów studium do projektu planu, lecz na komplementarnym uwzględnieniu w projekcie planu zasad i kierunków zagospodarowania, wskazanych w dokumencie polityki planistycznej gminy. Ocena zgodności projektu planu z zapisami studium polega nie tylko na badaniu aktu prawa miejscowego z wybranymi częściami studium, które odnoszą się do wskazania głównych funkcji danego terenu, ale powinna zostać dokonana także poprzez porównanie pozostałych zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Przeznaczenie terenów w planie zostało wyznaczone optymalnie z uwzględnieniem zapisów zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Wyznaczona w studium kategoria terenów ZP nie może zostać utożsamiona z koniecznością ustalenia w planie miejscowym dla tych terenów jedynie przeznaczenia pod zieleń urządzoną (ZP). Koniecznym jest bowiem zapewnienie w planie miejscowym również wymogów dotyczących właściwej obsługi komunikacyjnej, infrastrukturalnej oraz parkingowej obszaru objętego ustaleniami planu. Organ zaznaczył również, że zaskarżony plan miejscowy nie wprowadza żadnych nowoplanowanych dróg. Plan ten ma na celu zachowanie obszaru tzw. Młynówki Królewskiej jako terenu zieleni oraz umożliwienie realizacji inwestycji związanych z infrastrukturą parku. Dlatego też tereny dróg w granicach planu odzwierciedlają jedynie istniejący stan zagospodarowania drogowego. Parametry drogi mogą być określone tylko przez złożony, wieloaspektowy i zmienny w przebiegu przestrzennym drogi opis, który następuje na etapie sporządzenia projektu budowlanego. W ustaleniach planu parametrem, czyli liczbową lub opisowa wielkością charakteryzującą układ komunikacyjny jest między innymi szczegółowe określenie lokalizacji pasów drogowych wpisane graficznie na rysunku planu (§ 25 ust. 2 uchwały). Takie rozwiązanie pozwala na precyzyjne zdekodowanie parametrów układu komunikacyjnego. Innym parametrem jest opisana w § 12 uchwały hierarchia i sposób funkcjonowania układu drogowego w stosunku do obszaru objętego planem. W ramach powyższego wyodrębniono kolejne parametry uwidocznione w części tekstowej planu, którymi są ilość jezdni wraz z ilością pasów ruchu na poszczególnej jezdni. Wskazano także, iż w zaskarżonym planie nie wskazano terenów predestynowanych do procesu scaleń i podziału nieruchomości, co znalazło swój wyraz w brzmieniu § 7 ust. 1 zdanie pierwsze uchwały. Zgodnie ze zdaniem drugim wyżej wymienionej normy planistycznej ustalono warunki scaleń podziałów na wypadek podjęcia tego procesu przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości. Dlatego też wyznaczenie szerokości frontowych działek nie było uzasadnione. Zawarte w planie warunki procesu scaleń i podziałów nieruchomości określono na tyle precyzyjnie, ażeby proces ten mógł nastąpić. Odnosząc się do zarzutu nadużycia władztwa planistycznego organ wskazał, że bezspornym pozostaje fakt, iż w planowaniu przestrzennym należy brać pod rozwagę między innymi prawo własności lecz nie sposób prawu temu przyznać przymiot prawa absolutnego. Chociaż prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Ograniczenia w sposobie korzystania przez stronę skarżącą z nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Zaskarżony plan miejscowy jest planem ochronnym, służącym zachowaniu terenów zielonych w gęsto zabudowanym rejonie miasta. Szczególnie skupiono się w nim na walorach krajobrazowych, wymaganiach ładu przestrzennego, a także potrzebach interesu publicznego. Plan ten wraz z trzema innymi planami tworzy system ochrony terenów zielonych. Reasumując organ stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru “Młynówka Królewska – Grottgera” nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto został sporządzony zgodnie z procedurą określoną w tej ustawie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r. nr LIX/814/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru “Młynówka Królewska – Grottgera” wniosła także […], Mieszkanie […] z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K.. Niniejsza skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej zawartym w piśmie z dnia 11 stycznia 2013 r. W skardze tej spółka domagała się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj.:
1/ art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegającego na niezgodności uchwały z treścią studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w zakresie dotyczącym:
a/ warunków i standardów wykorzystania terenu w zakresie:
– sposobu wyznaczenia na terenie MW/U.1 linii zabudowy (s. 144 studium);
– braku zapewnienia jakiejkolwiek obsługi komunikacyjnej terenu MW/U.1 z układem komunikacyjnym miasta (s. 144 studium);
b/ polityki parkingowej – w zakresie ustalenia dla obszaru MW/U.1 wskaźnika ilości miejsc postojowych dla zabudowy usługowej (s. 199/200 studium);
2/ art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez pominięcie w uchwale elementów obligatoryjnych planu zagospodarowania przestrzennego – określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, co skutkowało całkowitym pominięciem kwestii skomunikowania terenu MW/U.1 z drogą publiczną (§ 12 MPZP);
3/ art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p. w szczególności poprzez:
a/ wadliwe ustalenie granic miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku czego doszło do podzielenia i tak już stosunkowo niewielkiej i wąskiej działki budowlanej na trzy części:
– część objętą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznaczoną jako obszar ZPo.4, która została wyłączona całkowicie z zabudowy;
– część objętą planem oznaczoną jako obszar MW/U.1, której znaczny obszar został dodatkowo wyłączony z zabudowy wskutek ustalenia linii dopuszczalnej zabudowy oraz
– pozostałą część pozostającą poza obszarem planu, na której warunki zabudowy ustalone mogą być wyłącznie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy;
b/ wadliwe ustalenie warunków zabudowy dla obszarów MW/U.1 i ZPo.4 co narusza obowiązujące w planowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, prowadzi do pominięcia walorów ekonomicznych przestrzeni działki budowlanej, a także wskazuje na pominięcie walorów architektonicznych zabudowy mieszkaniowej, jaka będzie możliwa do zrealizowania na części działki budowlanej objętej obszarem MW/U.1, a także narusza zasadę uwzględniania przy planowaniu prawa własności;
4/ art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z pkt 9 u.p.z.p. poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności poprzez:
a/ wyłączenie z zabudowy znacznej części obszaru MW/U.1 w wyniku wyznaczenia linii dopuszczalnej zabudowy na tym terenie;
b/ przedłożenie przez organy planistyczne dobra publicznego polegającego na możliwie szybkim uchwaleniu i wprowadzeniu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego charakterze “planu ochronnego”, ponad uzasadnione dobro indywidualne skarżącej;
5/ art. 17 pkt 12 i pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na istotnym naruszeniu procedury planistycznej w wyniku:
a/ niewłaściwego przeprowadzenia czynności przygotowawczych polegającego na zaniechaniu ustalenia przebiegu granic działek budowlanych i ustaleniu granic miejscowego planu zagospodarowania w nawiązaniu do tych granic;
b/ braku merytorycznego rozpoznania uwag zgłoszonych przez stronę skarżącą dotyczących granic miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przesunięcia linii zabudowy na terenie MW/U.1 na co wskazuje treść uzasadnienia odmowy uwzględnienia wyżej wymienionych uwag i zaniechania zmian projektu planu w odpowiednim zakresie wyłącznie z powodu niechęci organów planistycznych do powtórzenia czynności planistycznych, które byłyby konieczne w przypadku uwzględnienia uwag, a to podjęcia przez Radę Miasta Krakowa odpowiedniej uchwały i wyłożenia zmienionego rysunku projektu planu;
c/ sposobu uzasadnienia odmowy uwzględnienia uwagi skarżącej nr 7, które pomija całkowicie treść obowiązujących przepisów przeciwpożarowych określających sposób zagospodarowania terenu;
d/ potraktowania pisma strony skarżącej złożonego po terminie wyznaczonym do składania uwag, które stanowiło jedynie uzupełnienie uzasadnienia wcześniej złożonych już uwag do projektu planu, jako pisma zawierającego nowe, odrębne uwagi i w związku z tym:
– nieprzedstawienia organom planistycznym dodatkowych argumentów wskazanych przez skarżącą lub ewentualnie w przypadku ich przedstawienia organom planistycznym
– pominięcia przez organy planistyczne dodatkowych argumentów wskazanych przez skarżącą przy rozpatrzeniu zgłoszonych przez nią uwag.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że linia zabudowy na terenie MW/U.1 została wyznaczona dowolnie, w całkowitym oderwaniu od linii zabudowy na działkach sąsiednich i to nie tylko od strony południowej, ale także od strony zachodniej (gdzie w ogóle nie powinna zostać wyznaczona ze względu na usytuowanie budynku na działce nr […] sąsiadującej z terenem MW/U.1 od strony zachodniej. Taki sposób ustalenia linii zabudowy nie jest zgodny z postanowieniami studium. Wystarczające odsunięcie zabudowy na terenie przeznaczonym w studium pod zabudowę o funkcji mieszkaniowo – usługowej od ciągu spacerowego “Młynówka – Królewska” zapewnia wyznaczenie wyłączonego całkowicie z zabudowy terenu ZPo.4 i dalsze ograniczenia prawa własności w zakresie wyłączenia z zabudowy nie jest niczym uzasadnione. Na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano dla terenu MW/U.1 żadnego sposobu obsługi komunikacyjnej jak też żadnego połączenia z układem komunikacyjnym miasta. Co więcej studium zawiera określoną politykę parkingową, która powinna być stosowana przy uchwalaniu planów miejscowych. § 12 ust. 4 pkt 1 lit. b planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla zabudowy usługowej: 1 miejsce na 5 zatrudnionych, a w usługach z użytkownikami (klientami) dodatkowo każde 1 miejsce na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni użytkowej usług, czyli 20 miejsc/1000 m2. Tymczasem postanowienia studium przewidują stosowanie różnej polityki parkingowej zależnie od stref polityki parkingowej określonych w tabeli I (str. 199 studium) według wskaźników maksymalnych wskazanych w tabeli II, z których wynika, że maksymalny wskaźnik miejsc postojowych związanych z usługami wynosi w obszarze polityki parkingowej C (obszar MW/U.1 z pewnością nie znajduje się w obszarze D) 10 miejsc na każde 1000 m2 powierzchni użytkowej usług. Zatem wskaźnik miejsc postojowych związanych z usługami jest co najmniej dwukrotnie wyższy niż przewidziany w studium. Nadto plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera żadnych zasad dotyczących systemu komunikacji pieszej lub jezdnej dla terenu MW/U.1, a w szczególności nie określa w jaki sposób ma nastąpić skomunikowanie tego obszaru z systemem komunikacyjnym miasta.
W ocenie skarżącej spółki granice miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały wyznaczone w sposób wadliwy tj. taki, który spowodował poważne komplikacje w zabudowie ich działki budowlanej, a w praktyce najprawdopodobniej nawet taką zabudowę uniemożliwi. Wadliwość powyższa wynika z poprowadzenia granic planu w sposób ignorujące granice działki, co skutkuje naruszenie zasad kształtowania ładu przestrzennego, uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni działki, uwzględniania walorów architektonicznych obiektów, jakie mogą być wybudowane na obszarach objętych planem, a także uwzględniania przy planowaniu prawa własności. Taki sposób planowania jest wyraźnie sprzeczny z zasadami i celami planowania przestrzennego, którego celem powinno być wyznaczanie maksymalnie dużych, optymalnych powierzchniowo obszarów, na których mogłaby być realizowana jednolita i spójna urbanistyczna zabudowa. Zasada poszanowania prawa własności w planowaniu przestrzennym dotyczy nie tylko ograniczeń własności wynikających z ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości, ale dotyczyć także powinna poszanowania prawa własności poprzez unikanie zbędnych uszczupleń majątku właścicieli nieruchomości, jakie mogą zostać spowodowane postanowieniami planu miejscowego. Ustalenie dla obszaru działki warunków odmiennych niż te ustalone we wcześniej wydanej prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy stanowi naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności. Zasada ta nakazuje w procesie planistycznym przy ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich wyważenie proporcji między ochroną interesu publicznego, a interesem właścicieli nieruchomości. Nie dość, że plan wyłącza całkowicie prawo zabudowy poprzez ustanowienie całkowitego zakazu zabudowy kubaturowej na południowej części działki na znacznej powierzchni objętej terenem ZPo.4 to dodatkowo zakazem wyżej wymienionej zabudowy objętą dalszą część działki na której ustalono teren MW/U.1. Postulowane przez stronę skarżącą przesunięcie linii zabudowy na terenie MW/U.1 w kierunku południowo – zachodnim o około 14 metrów w niczym nie naruszyłoby interesu publicznego, gdyż nawet gdyby dokonać postulowanego przesunięcia linii zabudowy, to ciąg spacerowy Młynówki Królewskiej na odcinku przylegającym do działki nadal otrzymałby od strony północnej znaczny “zielony margines terenu”. Zdaniem strony skarżącej jej uwagi nie były w ogóle rozpatrywane na etapie uzgadniania planu, a co więcej nie były rozpoznawane merytorycznie. Zaniechanie merytorycznego rozpoznania konkretnych sformułowanych argumentów na poparcie zgłoszonych uwag, z powołaniem się przez organy planistyczne jedynie na konieczność ponowienia procedury planistycznej stanowi istotne naruszenie zasad planowania i przedłożenie przez organy planistycznego doraźnego celu, jakim jest szybkie uchwalenie planu ponad dbałość o prawidłowe merytoryczne postanowienia planu. Co więcej treść pisma skarżącej spółki z dnia 6 września 2012 najprawdopodobniej nie została w ogóle przekazana organom planistycznym, które rozstrzygały uwagi.
W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków w imieniu której występuje Prezydent Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podniesiono, że ustalone w uchwalonym planie przeznaczenie terenów nie zostało określone w sposób dowolny, ale wynika z występujących uwarunkowań prawnych i przestrzennych, które zostały szczegółowo przeanalizowane w oparciu o zebrane materiały planistyczne. Przeznaczenie terenów w planie zostało wyznaczone optymalnie z uwzględnieniem zapisów zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W efekcie czego, tereny stanowiące własność strony skarżącej w zakresie objętym granicami planu zostały przeznaczone pod ZPo.4 w części, dla której w studium wskazano główny kierunek zagospodarowania pod zieleń publiczną, a w pozostałej części pod MW/U.1, która zgodnie z ustaleniami studium znajduje się na terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowo – usługowej. Nie budzi wątpliwości organu sporządzającego projekt planu, że dla części nieruchomości strony skarżącej, która została objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogło zostać ustalone jedno przeznaczenie terenu, ponieważ takie działanie doprowadziłoby do niezgodności postanowień planu z zapisami studium. W terenie MW/U.1 została wyznaczona linia zabudowy, nawiązująca do istniejącego układu przestrzennego, dla zachowania ładu przestrzennego poprowadzona została tak, aby utrzymać uskokową sylwetę obudowy parku, w dostosowaniu do przebiegu dawnego koryta młynówki. Linia ta spowoduje odsunięcie zabudowy od głównego ciągu spacerowego parku Młynówka Królewska o podobną odległość, poprzez jej zastosowanie utrzymany zostanie zielony bufor przestrzeni publicznej parku, wolny od zabudowy. Plan miejscowy nie wyznacza nowych terenów komunikacji ponad te, które dotychczas były wykorzystywane pod drogi publiczne. Podkreślić należy, że działania podejmowane w ramach sporządzania planu miejscowego ukierunkowane zostały na utrzymanie istniejących walorów przyrodniczych tych terenów. W związku z tym, w terenach przeznaczonych pod park miejski nie zostały wyznaczone nowe elementy układu komunikacyjnego. Należy pamiętać, że rolą planu miejscowego nie jest przesądzenie, w jaki sposób poszczególni właściciele działek ewidencyjnych winni zapewnić dostęp do własnej nieruchomości z terenu dróg publicznych. Plan miejscowy wskazuje jedynie zasady, na jakich powiązania z układem komunikacyjnym mają nastąpić. Organ wskazał również, że Rada Miasta Krakowa nie była związana żadnymi wytycznymi przy wyznaczaniu granic obszaru, dla którego zostanie sporządzony plan miejscowy. Niemniej wyznaczając obszar wskazany do sporządzenia opracowania planistycznego kierowano się koniecznością stworzenia ram funkcjonalnych oraz prawnych do wyznaczenia terenów przeznaczonych pod Park Młynówki Królewskiej i jego bezpośrednie sąsiedztwo. Takie wyznaczenie granic planu, a ponadto wyznaczenie w palnie terenów o odmiennym przeznaczeniu i różnych warunkach zagospodarowania skutkowało tym, że poszczególne części nieruchomości stanowiącej własność strony skarżącej charakteryzują się odmiennymi warunkami zagospodarowania. Jedna część objęta ustaleniami dla terenów ZPo.4, kolejna ustaleniami dla terenów MW/U.1 oraz ostatnia, której zagospodarowanie do czasu uchwalenia odrębnego planu odbywa się poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania stosowną decyzją administracyjną. Pomimo takiej wielkości warunków zabudowy ustalonych dla poszczególnych części nieruchomości strony skarżącej, sposób zagospodarowania jej terenu należy uznać za prawidłowy, spełniający wymagania ładu przestrzennego.
Reasumując organ podkreślił, że organy planistyczne gminy dokonały oceny, w jakim zakresie należy uwzględnić interes prywatny właścicieli poszczególnych nieruchomości, a w jakim interes publiczny. Ograniczenia w sposobie korzystania przez stronę skarżącą z nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Należy także wskazać, że okoliczność pominięcia przez wójta, burmistrza, prezydenta piasta pism, wniesionych po terminie do składania uwag do projektu planu i nieprzekazanie ich radzie gminy, jest działaniem zgodnym z przepisami prawa i nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1794/06.
Sprawy te zostały przez sąd połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na Katy prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przepis art. 134 P.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny nie jest przy tym związany granicami skargi.
Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r. nr LIX/814/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru “Młynówka Królewska – Grottgera”. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 6 listopada 2012 r. poz. 5621.
Na wstępie stwierdzić należy, że z uwagi na fakt, iż rozpoznawana przez sąd skarga Tomasza Konika jest pierwszą skargą na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru “Młynówka Królewska – Grottgera” oraz uwzględniają fakt, że naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na zgodność z prawem ej niezaskarżonej części, sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi. Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ze zgromadzonej dokumentacji planistycznej wynika, że Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 13 kwietnia 2011 r. uchwałę nr XII/127/11 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru “Młynówka Królewska – Grottgera”. Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ukazało się w prasie w dniu 10 czerwca 20101 r., a obwieszczenie w tej sprawie umieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynku Urzędu Miasta Krakowa w dniach od 10 czerwca 2011 r. do 11 lipca 2011 r. Obwieszczenie określało formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Zawiadomił również na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, informując jednocześnie, że wnioski i wskazania dotyczące wymienionego planu mogą być składane w terminie do 21 dni od doręczenia niniejszego zawiadomienia. Prezydent Miasta Krakowa zarządzeniem z dnia 23 kwietnia 2012 r. nr […] postanowił o rozpatrzeniu wniosków złożonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykaz i sposób rozpatrzenia wniosków określał załącznik do rozporządzenia. Sporządzony projekt planu uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. W dniu 29 czerwca 2012 r. w Gazecie Wyborczej opublikowane zostało ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń w budynku Urzędu Miasta Krakowa o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 10 lipca do 7 sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta Krakowa zarządzeniem z dnia 13 września 2012 r. nr […] postanowił o rozpatrzeniu uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykaz i sposób rozpatrzenia uwag zawierał załącznik do przedmiotowego zarządzenia. Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 września 2012 r. nr […] projekt uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru “Młynówka Królewska – Grottgera” został przekazany pod obrady Rady Miasta Krakowa. Rada Miasta Krakowa odbyła w dniach 10 października 2012 r. i 24 października 2012 r. pierwsze i drugie czytanie projektu uchwały. W dniu 24 października 2012 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LIX/814/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru “Młynówka Królewska – Grottgera”. Wojewoda Małopolski opublikował uchwałę Rady Miasta Krakowa w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 6 listopada 2012 r. rocznik 2012 poz. 5621. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia tj. dnia 21 listopada 2012 r.
Z przeprowadzonego przez sąd postępowania dowodowego (na żądanie sądu, który dopuścił dowód z dokumentu nr LIX Sesji Rady Miasta Krakowa, organ przedłożył protokoły z 10 października 2012 r. i 24 października 2012 r. z przebiegu Sesji Rady miasta na których to sesjach podjęto uchwałę w przedmiocie uchwalenia przedmiotowego planu) wynika, iż Rada Miasta Krakowa nie poddała ocenie i głosowaniu uwag jakie do projektu uchwały zostały w trakcie trwania procedury planistycznej złożone. Stanowi to istotne naruszenia procedury planistycznej, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 20 ustawy – plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r. II OSK 1989/11 wyraził pogląd, iż nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowanie przestrzennego, listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie planu. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. Z kolei w wyroku z dnia 23 marca 2011 r. II OSK 2587/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Już tylko z tego względu należy wyprowadzić wniosek, że nie jest możliwe podanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu “listy” uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Wobec tego rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu.
Podzielając co do zasady poglądy wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach, stwierdzić należy, iż jeżeli przyjąć, iż istotnym naruszeniem procedury planistycznej jest już samo poddanie pod głosowania listy uwag (jednocześnie z głosowaniem nad uchwałą w przedmiocie uchwalania planu) to uchybieniem bardzo poważnym jest całkowite zaniechanie glosowania w przedmiocie zgłoszonych uwag i poprzestanie na dołączeniu listy nieuwzględnionych uwag jako załącznika do uchwały w przedmiocie uchwalenia planu.
Z protokołu sesji Rady miasta Krakowa z dnia 10 października wynika iż na sesji tej zreferowano jedynie projekt uchwały, wobec braku głosów dyskusji stwierdzono, iż Rada odbyła pierwsze czytanie. Z kolei z protokołu sesji z 24 października 2012 r., po zreferowaniu projektu uchwały, Rada przegłosowała jego uchwalenie. Z protokołów tych nie wynika w żaden sposób, aby uwagi były Radzie przedstawione i poddane pod głosowaniu a wręcz, iż Rada Miasta uwag nie rozpatrywała. Z analizy załącznika do uchwały (lista) wysnuć można wniosek, iż sposób “rozpatrzenia” tych uwag jest identyczny jak prezydenta. Świadczy to dobitnie, iż załącznikiem do uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru “Młynówka Królewska – Grottgera” jest stanowisko prezydenta w przedmiocie uwag nieuwzględnionych a nie uchwała Rady Gminy. Ta poważna wada w procedurze uchwalania planu prowadzi do konieczności stwierdzenia przez sąd jego nieważności w całości.
W zakresie skargi […], Mieszkanie […] Spółka z o.o. w K. sąd uznał, iż wadliwe było nieuwzględnienie uwag tej strony w zakresie bądź to przesunięcia linii zabudowy bądź możliwości wykorzystania części terenu oznaczonego jako ZPo4 (przy zachowaniu warunku, iż jest to teren biologicznie czynny) jako plac manewrowy dla wozu strażackiego z argumentacją, iż plac manewrowy może być zlokalizowany w terenie MW/U1 pomiędzy linią rozgraniczającą tereny MW/U1 i ZPo4 a nieprzekraczalną linią zabudowy. Istotnie przepis § 12 ust 9 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z dnia 6 sierpnia 2009 r.) stanowi, iż droga pożarowa powinna zapewniać przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10. Jak wynika z badania rysunku planu, linia zabudowy w terenie MW/U1 została wyznaczona około 13-14 m w najszerszym miejscu, od linii rozgraniczającej terenu oznaczonego jako ZPo4. W sposób oczywisty nie jest zatem możliwe zlokalizowanie na tym obszarze placu manewrowego o wymiarach zgodnych z postanowieniami wyżej przytoczonego przepisu. Sąd zwraca uwagę, iż plan miejscowy jest źródłem prawa a więc prawem obowiązującym. Musi więc pozostawać w zgodzie (być zharmonizowany) z innymi źródłami prawa, gdyż jest jego elementem. Jeżeli więc plan ten dopuszcza możliwość zabudowy terenu MW/U1 budynkami do 20 m wysokości, to jednocześnie nie może uniemożliwiać realizacji tych budynków w zgodzie w przepisami przeciwpożarowymi. Oczywiście przepisy w/w rozporządzenia dopuszczają także inne rozwiązania niż realizacja placu manewrowego ale organ planistyczny odmawiając uwzględnienia uwag strony żadnych innych argumentów poza tym, że możliwa jest realizacja placu manewrowy w terenie MW/U1 pomiędzy linią rozgraniczającą tereny MW/U1 i ZPo4 a linią zabudowy (co jest argumentem nieprawdziwym) nie używa.
Zasadnym jest także zarzut sprzeczności planu ze studium w zakresie obszarów oznaczonych jako KP 1, KP2. Doprecyzowanie w planie poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu w stosunku do zapisów studium, na etapie uchwalania planu miejscowego, nie może dotyczyć większych połaci terenu objętych planem a jedynie może doprecyzowywać granice poszczególnych działek w zakresie ich przeznaczenia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 15 ust 1 ustawy, Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepis art. 20 ust 1 ustawy przesądza natomiast, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). Sąd nie ocenia przy tym racjonalności tych przepisów ustawy ale dokonuje jedynie ich wykładni zgodnie z dominującym w orzecznictwie i doktrynie poglądem. W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07 wskazał, iż przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zasadnie przyjmując, że – stosownie do niebudzącego wątpliwości brzmienia tej normy – uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 tej ustawy, przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana – jak chce tego skarżąca gmina – ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Tak było pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zmiana dokonana w tej mierze obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia wątpliwości, że pod jej rządami plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (zob. art. 9 ust. 4 ustawy). To zaś oznacza, że lokalny prawodawca, stanowiąc plan miejscowy, jest aktualnie silniej związany ustaleniami studium niż to było dotąd. Fakt ten stanowi istotną dyrektywę dla wykładni przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zakresu związania ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. W tym stanie rzeczy przeznaczenie terenów oznaczonych w planie jako KP1 i KP2 pod parkingi stoi w sprzeczności ze studium, który teren ten oznaczał jako ZP (zieleń publiczna). Chcąc przeznaczyć obszary te pod parkingi prawodawca lokalny winien wcześniej przeprowadzić stosowne zmiany studium. W przeciwnym razie narusza wyżej przytoczone przepisy.
Niezasadne są natomiast zarzuty skarżącej spółki w zakresie w jakim wskazuje na nieuwzględnienie jej uwag jeżeli chodzi o skorygowanie obszaru objętego planem. Sąd zwraca tu uwagę, iż korekta taka nie skutkowała by koniecznością ponowienia niektórych tylko czynności procedury planistycznej ale doprowadziła by do tego, że Rada Gminy musiała by podjąć nową uchwałę w przedmiocie przystąpienia do uchwalenia planu, a zatem powodowało by to konieczność ponowienia całej procedury planistycznej. Uchwała w zakresie obszaru objętego procedurą planistyczną jest bowiem wiążąca a zmiana obszaru uchwalonego planu w stosunku do obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do uchwalania planu, jest istotnym naruszeniem procedury planistycznej, co wielokrotnie było w orzecznictwie podkreślanie. Zdaniem sądu organ planistyczny nie ma obowiązku uwzględniać uwag w takim rozmiarze, który prowadzi do konieczności ponowienia całej procedury planistycznej (w zasadzie do uchwalenia nowego – innego planu miejscowego) i tym samym niweczy dotychczasowe czynności organu planistycznego.
Sąd nie dopatruje się także wadliwości planu w obszarze jaki został nim objęty. Prawodawca lokalny nie ma obowiązku wyznaczenia obszaru który obejmuje postanowieniami planu w taki sposób, by pokrywał się z własnością nieruchomości leżących w obszarze planu. Wymóg taki w sposób niepomierny utrudniał by sporządzenie planu w związku z koniecznością ustalania własności nie tylko działek, leżących w obszarze który zamierza objąć planem, ale też działek sąsiednich tj. czy nie stanowią one własności tej samej osoby. Wymóg taki nie wynika z zapisów ustawy. Prawodawca lokalny może więc obszar który obejmuje planem wyznaczać według własnych kryteriów, przy uwzględnieniu jedynie granic poszczególnych działek – w sensie geodezyjnym. Orzecznictwo na które powołuje się strona skarżąca dotyczy innej sytuacji, kiedy nieruchomości i należące do nich budynki zostały podzielone granicami planów, skutkiem czego obowiązują ich dwa różne sposoby kształtowania terenu. W tej sytuacji można faktycznie mówić o sprzeczności z wymogami ładu przestrzennego tj. art. 1 ust 2 pkt 1 ustawy.
Niezasadnym jest także zarzut sprzeczności planu ze studium w zakresie polityki parkingowej. Wskazać tu należy, iż zapisy studium w tym zakresie nie są sztywne a wskazane tam wartości mają charakter zalecany (rekomendowany). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10 zasadnie przyjął, iż stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Zasadę o której mówi w wyroku tym NSA odnosić należy do szczegółowości zapisów studium dającego organom planistycznym większą lub mniejszą możliwość uszczegółowiania przeznaczenia danego obszaru w planie miejscowym. Jeżeli studium w stosunku do polityki parkingowej posługują się określeniami, iż zapisane tam wartości mają charakter zalecany czy rekomendacyjny, trudno uznać, iż organ planistyczny jest sztywno zapisami tymi związany.
Sąd nie podziela także zarzutu, iż niezgodnie z prawem pominięto w planie budowę systemów komunikacyjnych. Jak zasadnie podniósł tu organ, zamierzeniem planistycznym było jedynie zachowanie sieci istniejących a nie budowa nowych dróg. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, przepis art. 15 ust. 2 należy rozumieć w ten sposób, iż określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymienionym w nim parametrów jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Orzecznictwo tym zakresie dotyczy głównie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości (vide wyrok NSA z 19 czerwca 2012 II OSK 814/12, z 13 stycznia 2012 r. II OSK 2199/11). Zasady o których mowa w tych orzeczeniach można jednak przenieść na wymogi określone w art. 15 ust 1 pkt 10 ustawy tj. jeżeli prawodawca lokalny nie zamierza na terenie objętym planem realizować nowych dróg, zbędnym jest określanie w planie zasad ich rozbudowy i budowy nowych systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Były by to bowiem puste zapisy. Organ planistyczny nie dopuścił się także naruszenia władztwa planistycznego nie wskazując w planie zasad rozbudowy i budowy systemów komunikacji dla działek leżących w obszarze MW/U1, gdyż, co przyznają sami skarżący, działki te mają już zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez część nieruchomości leżącą poza granicami planu.
Niezasadny jest także zarzut pominięcia przez organ planistyczny “analizy chłonności terenu” jaki strona przedstawiła które jej zdaniem stanowiło uzupełnienie do uwag złożonych wcześniej. Strony mogą składać wiele uwag do wyłożonego projektu planu i trudno przyjąć, iż jest to zawsze ta sama uwaga tylko dodatkowo argumentowana. Uwagi zgodnie z dyspozycja art. 17 pkt 3 mogą być składane w terminie określonym przez organ nie krótszym niż 21 dni. Jak zasadnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. II OSK 1794/06 przekroczenie terminu do składania wniosków i uwag powoduje pozostawienie ich bez rozpoznania. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują obowiązku przedkładania radzie gminy do oceny spóźnionych uwag czy wniosków. Nieprzedłożenie więc przez burmistrza do oceny rady takich uwag nie może być kwalifikowane jako naruszenie trybu postępowania i to w stopniu istotnym, powodującym nieważność uchwały. Jeżeli strona spóźniła się ze złożeniem niektórych uwag, to organ planistyczny nie musi uwag tych rozpatrywać. W niniejszej sprawie organ planistyczny (na etapie wyłożenia planu) rozpatrzył tylko te uwagi strony skarżącej które ta złożyła w terminie. Analizę chłonności terenu organ zasadnie potraktował jako uwagę złożoną po terminie.
Wskazać na koniec należy, iż obszar jaki został wyznaczony do objęcia go zaskarżonym planem (w zakresie nie objęcia nim całej nieruchomości strony skarżącej) utrudniał wprawdzie jego zagospodarowanie (brak przeszkód jednak by w przyszłości utrudnienia te wyeliminować poprzez objęcie nowym planem wszystkich działek skarżącej spółki) ale nie uniemożliwiał jednak racjonalnego jej zagospodarowania, tyle że w oparciu o dwa różne ale nie wykluczające się reżimy prawne tj. na podstawie decyzji o warunkach zabudowy na części nieruchomości leżącej poza granicami planu oraz w oparciu o zapisy planu w pozostałej części.
Odnośnie zarzutów zgłoszonych w skardze przez T. K. zasadne są te dotyczące niezgodności planu z zapisami studium. Sąd omówił tą problematykę w części uzasadnienia poświęconej zarzutom […], Mieszkanie […] Sp. z o.o. Zdaniem sądu zasadne są także zarzuty dotyczące braku określenia w części tekstowej planu paramentów dróg zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 Nr 164 poz. 1587 – dalej zwanego rozporządzeniem i odesłanie w tym zakresie do części graficznej planu. Sąd podziela tu pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7.08.2012, iż uchwała w części tekstowej musi określać parametry dróg objętych rysunkiem planu i nie wystarczy odesłanie do przepisów odrębnych. Zgodnie z treścią § 3 pkt 3) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. (Dz.U. nr 43, poz.430) przez linie rozgraniczające drogę rozumie się granice terenów przeznaczonych na pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl § 5 rozporządzenia usytuowanie drogi oznacza umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy § 6 i 7 rozporządzenia określają zasady określania szerokości dróg i ich minimalne szerokości. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest “opisany” w tekście planu.
Zasadny jest także zarzut naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego poprzez brak określenia minimalnej i maksymalnej szerokości działek frontowych uzyskiwanych w wyniku scalenia lub podziału nieruchomości. Fakt, iż prawodawca lokalny nie określił obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, nie zwalniał go z określenia tych parametru (minimalnej i maksymalnej szerokości działek frontowych) ma, gdyż podziały i scalenia mogą być dokonywane na nieruchomościach objętych planem z inicjatywy innych niż organ planistyczny podmiotów (nie zachodzi więc zbędność określania tych zasad). Jednocześnie jest to parametr obowiązkowy wskazany w § 4 pkt 8 rozporządzenia. Tak więc jego brak w zapisach planu skutkuje jego wadliwością w tym zakresie. Przytoczyć tu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r. II OSK 1335/11 w którym wskazano, że mimo iż art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa obligatoryjne składniki planu, to obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny w tym sensie, że musi on ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Plan miejscowy powinien więc zawierać obligatoryjnie takie ustalenia o których mowa w art. 15 ust. 2, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli jednak w planie przewiduje się zawarcie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to powinny one odpowiadać również szczegółowym wymogom określonym nie tylko w tym przepisie ale i w przepisach wykonawczego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunków takich nie spełnia niewątpliwie wskazanie wyłącznie minimalnej powierzchni nowo utworzonych działek, w sytuacji gdy przepis § 4 pkt 4 rozporządzenia wymaga co najmniej, wśród parametrów działek uzyskiwanych w toku scalania i podziału, podania minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.
Zasadny jest w końcu zarzut, iż w tekście zaskarżonego planu występują błędy co do oznaczeń pomników przyrody lub obiektów zabytkowych (mylnie wskazano obręby w jakich występują czy nr. działek). Nie można w żaden sposób zgodzić się z organem planistycznym, iż prawidłowe oznaczenie tych obiektów na rysunku planu wadliwość tą konwaliduje. Tekst planu winien być zgodny z jego rysunkiem a wszelkie błędy w oznaczeniach obiektów leżących w jego obszarze skutkują nieważnością planu w części tych zapisów.
Jako niezasadny natomiast, zdaniem sądu, uznać należy zarzut naruszenia władztwa planistycznego poprzez brak uzasadnienia dlaczego teren prywatny przeznaczono pod zieleń urządzoną. Ustosunkowując się do uwag jakie w tym zakresie złożył skarżący, organ planistyczny wskazał, iż o takim przeznaczeniu terenu należącego do skarżącego przesądza jego przeznaczenie w studium tj. przeznaczenie pod zieleń publiczną (ZP). Jak mowa o tym wyżej organ planistyczny związany jest zapisami studium i przeznaczeniem w nim poszczególnych terenów. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium a organ planistyczny może zmienić w planie dotychczasowe przeznaczenia określonych obszarów, tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenów której nie przewiduje studium, organ planistyczny może dokonać jedynie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi to do konkluzji, iż wbrew stanowisku skarżącego organ planistyczny nie mógł zmienić przeznaczenia należącego do niego terenu a tym samym takie a nie inne przeznaczenie terenu należącego do niego nie jest naruszeniem władztwa planistycznego
Z uwagi na powyższe okoliczności, na podstawie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
