Funkcjonujący system planowania i zagospodarowania przestrzennego nie zapewnia racjonalnego gospodarowania przestrzenią – twierdzi Najwyższa Izba Kontroli.

Przedstawiony w ostatnich dniach raport NIK to efekt ponad 40 planowych oraz nieplanowych kontroli, przeprowadzonych w okresie od 2010 do 2016 roku. Objęły one ponad 360 urzędów gmin, ok. 50 starostw powiatowych, urzędy marszałkowskie oraz jednostki biorące udział w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz realizacji inwestycji.

Studium nic nie znaczy

Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest nieprawidłowo umieszczone w porządku prawnym. Jako, że dokument nie jest aktem prawa miejscowego, jego założenia muszą być wypełniane jedynie na na etapie sporządzania planów miejscowych przez organy gminy. Te zaś pokrywają tylko około 30 procent powierzchni kraju.

W przypadku ich braku o przestrzeni decydują decyzje administracyjne. I to na nich wciąż opiera się głównie przyszłość większości terenów. Studium nie stanowi zaś podstawy prawnej przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na obszarach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, istnieje możliwość realizacji inwestycji niezgodnie z założeniami lokalnej polityki i struktury przestrzennej gminy – co skutkuje to powstawaniem chaosu przestrzennego.

Zdaniem NIK studium nie pełni funkcji kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy, a wyznaczone zasady i kierunki w rzeczywistości mają niewielkie zastosowania. Gminy nie traktują tego dokumentu jako istotnego elementu polityki przestrzennej. Dodatkowym problemem jest brak aktualności i niekompletność uchwalonych studiów. Wady te ograniczają rolę dokumentów w systemie gospodarowania przestrzenią.

NIK brak aktualności opisuje szczególnie w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią. Kontrola przeprowadzona przez Izbę na terenie 24 gmin w największym stopniu dotkniętych powodzią z 2010  roku, wykazała, że w opracowanych przez gminy dokumentach jedynie niecałe 10 proc. powierzchni określono jako tereny zagrożone powodzią. Dodatkowo w wielu gminach wciąż funkcjonowały studia opracowane i uchwalone na podstawie nieobowiązującej od wielu lat ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Izba krytykuje również brak obligatoryjnych ustaleń oraz opracowań ekofizjograficznych. Ogranicza to możliwości ochrony wartościowych obszarów przyrodniczych. Wiele nieprawidłowości występowało również w sposobie finansowania prac mających na celu dokonanie zmian w studium.

Miejscowe plany dla mniej niż 1/3 kraju

Jak już wspomnieliśmy w kontekście studium – miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obejmują jedynie około 30 procent powierzchni kraju. Ten typ dokumentów ma więc wciąż niski wpływ na zapewnienie zrównoważonego rozwoju gmin i ładu przestrzennego. Również na niskim poziomie utrzymuje się tempo wzrostu powierzchni objętych planami oraz poziom ich aktualizacji. To zaś zdaniem NIK powoduje brak trwałych reguł gospodarowania przestrzenią w gminach oraz chaos przestrzenny.

Izba krytykuje poziom objęcia najistotniejszych fragmentów powierzchni gmin przez plany miejscowe. W przypadku terenów zagrożonych powodzią wśród skontrolowanych gmin było to jedynie około 12 procent powierzchni. Innym problemem jest jakość planów – jedynie w 1/3 ze zbadanych wśród NIK wprowadzono ograniczenia i zakazy realizacji inwestycji. Gminy nie informowały również inwestorów o skutkach budowy na terenach zagrożonych powodzią.

Władze gmin nie przygotowują również planów dla terenów cennych przyrodniczo i krajobrazowo. Odpowiednio chronione nie są zarówno obszary o szczególnych walorach przyrodniczych jak i pas nadbrzeżny. Prawie 80% terenów przylegających do brzegu morskiego nie było objęte planami zagospodarowania, a budowy mogły odbywać się na podstawie indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wynika z raportów NIK, powszechnym było, że to inwestorzy finansowali bezpośrednio przygotowane dokumenty planistyczne. Izba krytykuje brak skutecznych instrumentów finansowych do prowadzenia polityki przestrzennej. Powodować może to nieprawidłowości w procesie opracowania dokumentacji. Krytyka spada również na gminy, które nie wykorzystują w należytym stopniu opłat planistycznych jako instrumentu finansowania prac. W 1/3 badanych gmin system weryfikacji transakcji z tego tytułu nie był szczelny, a niektóre gminy w ogóle nie określiły w dokumentach wysokości opłaty planistycznej. Krajowa ściągalność należności oscyluje na poziomie 5 procent i w żaden sposób nie bilansuje kosztów ponoszonych przez gminy na planowanie przestrzenne.

W kwestii finansowania Izba podnosi również temat odszkodowań. Mają być one przyczyną niepodejmowania prac nad przygotowywaniem nowych planów miejscowych przez gminy jak i wpływają one na treści planów. Gminy boją się kosztów związanych ze zmianami przeznaczenia terenu.

“WZ-ki” górą

Choć zgodnie z założeniami ustawy z 2003 roku to plany miejscowe miały stanowić główną podstawę do wydawania pozwoleń na budowę, a decyzje o warunkach zabudowy miały pełnić tymczasową funkcję uzupełniającą, dziś podstawowym instrumentem gospodarowania przestrzenią są decyzje administracyjne. Stosuje się je aż do 70% powierzchni kraju.

NIK podkreśla, że nie ma prawnego wymogu zachowania ich zgodności z polityką przestrzenną gminy, wyrażoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skutkuje to jedynie zaspokajaniem konkretnych potrzeb samorządów oraz inwestorów, jednak nie ma nic wspólnego z polityką przestrzenną.

W efekcie następuje dezintegracja przestrzeni, niekontrolowany proces ekspansji miast na tereny niezabudowane, co zwiększa koszty budowy infrastruktury technicznej. Społeczność lokalna pozbawiona jest udziału w ustalaniu zasad ładu przestrzennego i sposobów gospodarowania i korzystania z przestrzeni, tak jak jest to zagwarantowane w przypadku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Decyzje nie muszą się również odnosić do uzgodnień związanych z ochroną środowiska, terenami zagrożonymi powodzią czy cennymi przyrodniczo i krajobrazowo.

Izba krytykuje również możliwość uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bez zamiaru prowadzenia inwestycji. W przypadku późniejszego przygotowywania planu miejscowego, właścicielowi nieruchomości lub użytkownikowi wieczystemu może należeć się rekompensata. NIK krytykuje taki stan rzeczy, wskazując na duże ryzyko działań spekulacyjnych.

Jak rozwiązać problem?

Według Izby niezbędne jest

wypracowanie kompromisu pomiędzy interesem społeczności lokalnej zapewniającym wysoką jakości życia (dostęp do oświaty, kultury, usług, transportu, itp.), interesami inwestorów gwarantującymi gminie rozwój, dochody podatkowe oraz potencjalne miejsca pracy, a także wymogami niezbędnymi dla zachowania wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określające kluczowe uwarunkowania w procesie kształtowania ładu przestrzennego, powinno być wiążące przy ustalaniu lokalizacji inwestycji na podstawie decyzji administracyjnej. Plany miejscowe powinny odgrywać faktyczną główną rolę w procesie kształtowania ładu przestrzennego, a ich opracowanie powinno być obligatoryjne, co najmniej dla terenów objętych ochroną przyrody, krajobrazu i zabytków oraz przeznaczonych na realizację zadań gmin, w tym przeznaczonych pod inwestycje celu publicznego dla obszarów przestrzeni publicznej oraz dla obszarów zagrożonych klęskami żywiołowymi.

NIK radzi też wprowadzić obowiązek zgodności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze studium i ograniczyć okres ich obowiązywania. Izba zaleca zmiany w zasadach finansowania dokumentów planistycznych, informowania lokalnych społeczności oraz aktualizacji dokumentów.

Podsumowując, zdaniem NIK niezbędne są działania prowadzące do zmiany systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce. Te prowadzone są od kilku lat w związku z przygotowywaniem tzw. kodeksu urbanistyczno-budowlanego, którego nowa wersja ma zostać opublikowana jeszcze w tym kwartale.

Treść raportu NIK