Wciąż istnieją gminy, które nie posiadają studium i wciąż mniej niż jedna trzecia kraju jest pokryta planami zagospodarowania. Wzrasta liczba wydanych “wuzetek”, a uchwały krajobrazowe wprowadzane są wolno. Dodatkowo obserwowana jest stagnacja prac planistycznych. Dane za 2017 rok nie napawają optymizmem.

Poznaliśmy treść kolejnej analizy stanu i uwarunkowań prac planistycznych w gminach w 2017 roku, autorstwa zespołu z Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej Akademii Nauk. Jest to cykliczne opracowanie przygotowywane od 2006 roku. Wykonano je na zlecenie Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju przez zespół w składzie: Przemysław Śleszyński, Aleksandra Deręgowska, Łukasz Kubiak, Paweł Sudra, Beata Zielińska.

Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

Zmniejsza się liczba gmin, która nie posiada studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Na koniec 2017 roku było to 9 samorządów. Wśród nich trzy gminy wiejskie i dwie miejsko-wiejskie nie rozpoczęły jeszcze procedury jego sporządzenia. Wszystkie miasta na prawach powiatu posiadały studium.

Jedna trzecia gmin prowadzi procedurę częściowej lub całkowitej aktualizacji swojego studium. Dane wskazują jednak na wyhamowanie w ostatnim roku wyraźnej zwyżki aktualizacji dokumentów.

Blisko 30% dokumentów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma postać analogową. Najbardziej zaawansowane technologicznie są miasta na prawach powiatu, jedynie dwa z nich nie miały wersji cyfrowej tego dokumentu. Gdyby przyjąć podział według województw, dużo do poprawy mają samorządy w województwie lubelskim (jedynie 55% studiów w wersji nieanalogowej), kujawsko-pomorskim (63,9%) oraz podlaskim (64,1%). Rysunek studium w formacie GIS i CAD z georeferencją w 2017 roku posiadało 19,4% gmin (wzrost o blisko 7 p.p. względem 2016 roku). Liderem w tej kwestii są województwa świętokrzyskie (27,5%) oraz śląskie (26,9%). Ponownie najniższe wyniki osiągają województwa we wschodniej części kraju – w województwie podlaskim formę taką ma jedyne 9,4% dokumentów.

Koszt aktualizacji studiów wynosi w ostatnich latach od 7,1 mln zł do 9,8 mln zł rocznie. Średni koszt sporządzenia jednego dokumentu to około 30 tysięcy złotych. Tylko w 6 gminach koszt sporządzenia studium był wyższy niż 100 tys. złotych.

Gminy planują w studiach rezerwę dla 76 milionów mieszkańców

W studiach – co naturalne – dominuje wciąż wyznaczanie funkcji rolniczej. Zajmować mają one blisko połowę terenów wszystkich gmin. Zwiększa się powierzchnia wyznaczanych terenów zieleni i wód. Jednocześnie zmniejszyła się znacznie powierzchnia terenów wyznaczanych pod zabudowę mieszkaniową, osiągając najniższą od początków badań wartość 11,2%. Wśród przyczyn można wyróżnić m.in. konieczność wykonywania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Większość z planowanej zabudowy mieszkaniowej miałoby być zabudową jednorodzinną. Biorąc pod uwagę wyłącznie miasta na prawach powiatu i gminy miejskie są to odpowiednio wartości 26,5% oraz 23,9%. Siódmy rok z rzędu zaobserwowano zjawisko związane z przewidywaniem zbyt dużych powierzchni pod budownictwo mieszkaniowe, zwłaszcza jednorodzinne, co sprzyja rozpraszaniu zabudowy. Łącznie tereny pod zabudowę mieszkaniową (bez zabudowy zagrodowej) zajmowały na koniec 2017 rok 2 miliony hektarów.

Autorzy raportu, przyjmując chłonność demograficzną na poziomie 40 osób/ha, oszacowali powierzchnię terenów pod osadnictwo na aż 76 mln osób.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – dobro wciąż deficytowe

Pomimo pozytywnej tendencji, wciąż ponad 6% gmin wciąż nie posiada żadnego planu miejscowego dla swojego terenu. Dodatkowo aż około 40% planów obowiązuje na podstawie nieobowiązującej już ustawy sprzed 25 lat.

W końcu 2017 r. w Polsce odnotowano 51 561 planów. Największą liczbę obowiązujących dokumentów odnotowano w Gdańsku (653), Wrocławiu (416) i Żukowie (341). Warto jednak zauważyć, że liczba planów nie zawsze odnosi się do ich powierzchni. Pomimo rosnącej liczby uchwalanych planów – blisko 20 tysięcy dokumentów pomiędzy 2007 oraz 2017 – ich łączna powierzchnia wzrosła nieznacznie. Na koniec 2017 roku w Polsce miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego objętych było jedynie 30,5% powierzchni. Jednak jedynie 18,8% na podstawie obowiązującej ustawy z 2003 roku. Po blisko 15 latach obowiązywania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pokrycie planistyczne nie przekroczyło nawet 1/3 powierzchni kraju, czyli połowy obszarów poza terenami leśnymi. W przygotowaniu były plany dla kolejnych 3,3% terenów nieobjętych jeszcze miejscowymi planami.

Wzrasta rozdrobnienie planów

Oznacza to również, że wzrasta rozdrobnienie planów w gminach, co nie sprzyja utrzymaniu ładu przestrzennego. Przeciętna powierzchnia planu w całym kraju wyniosła 194 ha i systematycznie spada. Dodatkowo, pomimo wzrostu liczby planów w opracowaniu, spada powierzchnia terenu, dla których plany są opracowywane.

Przyjmując poziom województw, najwyższe pokrycie planistyczne mają województwa małopolskie (66,9%), śląskie (69,4%) oraz dolnośląskie (63,3%). Na przeciwnym biegunie znajdują się samorządy w województwach lubuskim (9,2%), podkarpackim (8,9%) oraz kujawsko-pomorskim (6,5%).

Sytuacja przejawia się lepiej w miastach na prawach powiatu. Powierzchnia objęta planami miejscowymi zbliża się tam do połowy i wyniosła na koniec 2017 roku blisko 47,3%. W grupie dziesięciu największych miast największe pokrycie planistyczne odnotował Gdańsk (65,6%) oraz Wrocław (57,4%). Dużo do nadrobienia mają jednak Katowice i Łodź.

Sporo mieszkań w planach miejscowych

Kontynuowana jest tendencja z ubiegłych lat w wyznaczaniu procentowo obszarów zabudowanych. Na koniec 2017 roku wyniosła ona 14,1% (w tym 1,1% zabudowa wielorodzinna). W gminach miejskich oraz miastach na prawach powiatu obszary wyznaczone w planach pod rozwój zabudowy mieszkaniowej wyniosły około 25% ich powierzchni. Wskazuje to na nadpodaż terenów przewidzianych pod mieszkalnictwo.

Jak zauważają autorzy raportu, plany miejscowe nie są opracowywane w celu porządkowania sytuacji osadniczo-urbanistycznej, ale raczej do obejmowania nowych terenów inwestycyjnych.

Największą część powierzchni planów zajmowały funkcje terenów użytkowanych rolniczo (40,4%, bez zabudowy zagrodowej). Wynika to w oczywisty sposób z powierzchni gmin wiejskich. Miasta na prawach powiatu chętniej wydzielają powierzchnie pod obszary zieleni i wód – bo aż 28,7%. Funkcje usług publicznych zajmowały zaledwie około 1% powierzchni wyznaczanej w planach.

Koszty i czas sporządzania planów miejscowych

Zwiększa się średni czas sporządzenia planów. W jednej trzeciej analizowanych przypadków był on dłuższy niż 3 lata. Dla miast na prawach powiatu jest to aż blisko połowa planów, co podkreśla stagnację prac planistycznych.

Koszty sporządzenia planów miejscowych, które uchwalono w 2017, wyniosły 50,3 mln zł. Najwięcej na plany wydawały duże miasta: Bydgoszcz, Kraków, Szczecin i Warszawa (1-3 mln zł w 2017 r.). Mediana kosztów sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniosła w 2017 roku 1025 złotych, przy średniej wynoszącej 7413 zł.

Dochody i koszty w prognozach skutków finansowych sporządzanych do planów miejscowych wciąż nie pozostają zbilansowane. Niestety na niekorzyść samorządów trwały jest ujemny wynik skutków planów miejscowych w skali kraju. W przypadku prognozowanego salda planowane wpływy stanowią 59,9% planowanych wydatków, a w przypadku zrealizowanego salda wpływów i wydatków wartość ta wynosi 68,4%. Autorzy raportu zwracają uwagę na bardzo duże przeszacowanie wszystkich wartości prognozowanych w stosunku do ich faktycznej realizacji w prognozach finansowych sporządzanych na potrzeby planów miejscowych.

Autorzy raportu zwracają uwagę także na brak występowania typowych mechanizmów dochodowych przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, związanych z opłatą planistyczną, w szczególności w miastach.

Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

Po długookresowym spadku (trwającym od 2004 do 2015), w roku 2016 i 2017 zanotowano wzrost wydanych “wuzetek”, w szczególności dla budownictwa jednorodzinnego. W roku 2017 było to 22,7 tys. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz 145,5 tys. decyzji o warunkach zabudowy. Z tego 65% przypadło na indywidualną zabudowę jednorodzinną. Liczba decyzji o warunkach zabudowy w przeliczeniu na powierzchnię była najwyższa w miastach na prawach powiatu: aż 4,3%.

Łącznie od 2003 r. w Polsce wydano już ponad 2 mln decyzji o warunkach zabudowy, z czego wyłącznie około 5% były decyzjami odmownymi.

Powolne wdrażanie ustawy krajobrazowej

Analiza stanu i uwarunkowań prac planistycznych z 2017 jest pierwszym opracowaniem, w którym wprowadzono dział pt. „Uchwały w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane”. Według danych autorów, tylko 6% gmin podjęło uchwały o przygotowaniu projektu uchwały w sprawie kształtowania obiektów architektury (tzw. uchwała intencyjna). Do końca grudnia 2017 r. stosowne uchwały podjęły 22 gminy (poniżej 1%), z czego tylko 15 w latach 2016-2017. Wprowadzeniu jej zapisów w życie nie ułatwia częste rozpatrywanie ich zapisów przez sądy i niepewne ich orzecznictwo. Takim przykładem są m.in. Łódź, Opole czy Gdańsk, o czym wielokrotnie pisaliśmy na naszym portalu.

Cały raport dostępny jest na stronach Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN.